這是黨中央國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局做出的重大戰(zhàn)略決策：它開(kāi)啟了我國(guó)草原建設(shè)的新紀(jì)元，它帶來(lái)了草原保護(hù)的黃金期；它對(duì)牧區(qū)的深遠(yuǎn)影響不亞于取消農(nóng)業(yè)稅和林權(quán)制度改革對(duì)農(nóng)業(yè)和林業(yè)的意義，它明確了在占國(guó)土面積超過(guò)40%的牧區(qū)實(shí)行生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，將關(guān)乎國(guó)家生態(tài)安全卻又極易被忽視的草原強(qiáng)力推到世人面前——這就是被譽(yù)為“草原新政”的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。
截至到不久前青海省啟動(dòng)實(shí)施，這項(xiàng)政策所涉及的內(nèi)蒙古、新疆、西藏等8個(gè)主要草原省區(qū)全部拉開(kāi)了實(shí)施大幕。8個(gè)草原省區(qū)是如何從操作層面開(kāi)展工作的？這塊共計(jì)680億元的“惠牧蛋糕”能否合理公平地分到牧民手中？禁牧能否禁得住、減畜能否減下去、牧民生產(chǎn)生活受到怎樣的影響？草原生態(tài)能否逐步恢復(fù)、新政如何實(shí)施才不致落空？為此，記者選取草原類(lèi)型復(fù)雜多樣的青海省作為觀察對(duì)象，進(jìn)行研究和探析。
若統(tǒng)一按每畝6元補(bǔ)助，有的牧戶(hù)一年能拿上百萬(wàn)元，有的則不足千元——
禁牧資金如何切分才能公平合理？以“標(biāo)準(zhǔn)畝”為基礎(chǔ)，實(shí)行差異化補(bǔ)助
據(jù)了解，在各省區(qū)制定草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施方案時(shí)，禁牧補(bǔ)助如何發(fā)放成了最為棘手的難題。青海省面臨的困難尤為典型。
青海省96%的區(qū)域?yàn)槟羺^(qū)，有天然草原5.47億畝，居全國(guó)第四位，草原類(lèi)型復(fù)雜多樣。
由于地區(qū)間人口及草原資源差異大，青海各地人均占有草原資源量和不同草原的載畜能力存在明顯的不平衡。如，海西州占了全省近乎半數(shù)的疆土，人均占有草原面積達(dá)2443畝；黃南州則草原面積小、人口多，人均占有草原面積僅209畝；如果簡(jiǎn)單地按國(guó)家的禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，即每畝每年6元直補(bǔ)，海西州人均達(dá)5612元，黃南州則只有711元，兩者相差8倍。
青海省副省長(zhǎng)鄧本太在全省啟動(dòng)會(huì)上介紹說(shuō)：“還有為數(shù)不少的農(nóng)戶(hù)，草原承包面積過(guò)萬(wàn)畝、過(guò)10萬(wàn)畝，甚至個(gè)別的達(dá)20萬(wàn)畝以上。若按6元補(bǔ)助，有些牧戶(hù)一夜之間就成了每年拿幾十萬(wàn)元的暴發(fā)戶(hù)。這些勢(shì)必造成一種不公平。”
禁牧補(bǔ)助牽涉千家萬(wàn)戶(hù)、各地情況千差萬(wàn)別，怎樣做才能實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)政策的公平、公正和普惠原則？這考驗(yàn)著地方政府的智慧和責(zé)任意識(shí)。
經(jīng)過(guò)反復(fù)調(diào)研測(cè)算，最終青海省根據(jù)國(guó)家實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)規(guī)定，借鑒其他省區(qū)的做法，提出以“標(biāo)準(zhǔn)畝”為基礎(chǔ)，實(shí)行差別化補(bǔ)助。其測(cè)算方法是，以全省年平均飼養(yǎng)1個(gè)羊單位所需26.73畝天然草原作為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)畝，其系數(shù)為1；草原承載能力大于標(biāo)準(zhǔn)畝的，系數(shù)大于1；草原承載能力小于標(biāo)準(zhǔn)畝的，系數(shù)小于1，由此測(cè)算出各州的標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)平均值。在此基礎(chǔ)上，綜合考慮各地人口數(shù)量、牧戶(hù)承包草原面積、收入差異及減畜壓力等因素，按照同類(lèi)地區(qū)同一標(biāo)準(zhǔn)的原則，最終確定出四個(gè)禁牧補(bǔ)助測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，其中果洛、玉樹(shù)州5元/畝，海南、海北州10元/畝，黃南州14元/畝，海西州3元/畝。
依照這種辦法，各州根據(jù)實(shí)際情況再制定方案，對(duì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行微調(diào)；之后各縣再相應(yīng)地制定方案，以求相對(duì)公平合理。
青海省農(nóng)牧廳廳長(zhǎng)、省落實(shí)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任張黃元介紹說(shuō)，“具體實(shí)施中我們還采取上封頂、下保底的措施，避免出現(xiàn)因補(bǔ)助過(guò)高“壘大戶(hù)”或因補(bǔ)助太低影響牧民生產(chǎn)生活的現(xiàn)象。”
記者思考：“標(biāo)準(zhǔn)畝”是符合實(shí)際情況的舉措。據(jù)了解，在全國(guó)實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩?個(gè)?。▍^(qū)）中，除西藏、四川兩省（區(qū)）按國(guó)家禁牧補(bǔ)助測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施外，其他?。▍^(qū)）均根據(jù)實(shí)際情況采取差別化方式進(jìn)行補(bǔ)助。
今年是補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施的起步之年，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)良好開(kāi)局至關(guān)重要。制定了科學(xué)公平的獎(jiǎng)補(bǔ)資金發(fā)放方案，僅僅是邁出了關(guān)鍵一步，僅僅為政策的順利實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。而嚴(yán)格資金發(fā)放管理，確保獎(jiǎng)補(bǔ)真正落實(shí)到牧民手中，才能使政策大步穩(wěn)健前行，才能讓政策落到實(shí)處。
歷時(shí)近一年調(diào)研完善，八省區(qū)中最后一個(gè)啟動(dòng)，力爭(zhēng)使政策發(fā)揮最好效應(yīng)——
具體實(shí)施方案是如何確定的？書(shū)記省長(zhǎng)親抓，要經(jīng)得起群眾考驗(yàn)和歷史檢驗(yàn)
9月29日，在青海省草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制工作啟動(dòng)會(huì)上，主管副省長(zhǎng)鄧本太感慨地說(shuō)：“很少有哪一項(xiàng)政策出臺(tái)，需要如此之久的研究過(guò)程。”
去年10月國(guó)家“草原新政”出臺(tái)后，青海省立即召開(kāi)省委常委會(huì)議，結(jié)合“生態(tài)立省”戰(zhàn)略，做全面安排部署；成立由主管省長(zhǎng)任組長(zhǎng)，農(nóng)牧、財(cái)政兩廳牽頭，十六個(gè)成員單位組成的獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組；及時(shí)召開(kāi)全省動(dòng)員大會(huì)，安排七項(xiàng)前期工作（主要草場(chǎng)承包、禁牧區(qū)域劃定、基本草原劃定、載畜量核定、牧戶(hù)數(shù)量核定、本地資料搜集整理、建立電子檔案管理系統(tǒng)等），形成一把手負(fù)總責(zé)，財(cái)政、農(nóng)牧主要抓，成員單位協(xié)助抓的責(zé)任體系。各州地市也成立了相應(yīng)的組織體系。
在實(shí)施意見(jiàn)和工作方案整個(gè)形成過(guò)程中，省領(lǐng)導(dǎo)更是高位推進(jìn)。省委書(shū)記強(qiáng)衛(wèi)專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取意見(jiàn)并做出指示，省長(zhǎng)駱惠寧召集有關(guān)方面討論并給予具體指導(dǎo)。7月27日省政府常務(wù)會(huì)先對(duì)《青海省草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施意見(jiàn)（試行）（送審稿）》進(jìn)行審議；8月12日省委常委會(huì)進(jìn)行審議，強(qiáng)衛(wèi)書(shū)記親自主持，要求“要站在全局和戰(zhàn)略的高度，充分認(rèn)識(shí)建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的重大意義，切實(shí)把這項(xiàng)關(guān)乎牧區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和廣大農(nóng)牧民群眾福祉的事情辦好，力爭(zhēng)在政策落實(shí)和草原保護(hù)效果方面走在八個(gè)省區(qū)前列。”
“如何設(shè)計(jì)一個(gè)科學(xué)的方案，上上下下都在反反復(fù)復(fù)研究思考。”鄧本太說(shuō)，“光我參與研究，就不下十次。具體負(fù)責(zé)的農(nóng)、財(cái)兩廳的主管領(lǐng)導(dǎo)，相關(guān)部門(mén)都下了很大功夫，用‘嘔心瀝血’形容都不為過(guò)。”
據(jù)青海省農(nóng)牧廳草原處處長(zhǎng)鞏愛(ài)歧介紹，數(shù)月時(shí)間里，農(nóng)財(cái)兩廳組成調(diào)研組多次專(zhuān)題調(diào)研，召開(kāi)座談會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)；省草原監(jiān)理站和草原總站多次開(kāi)展入戶(hù)調(diào)查和模擬測(cè)算，選擇有代表性的6州15縣、45個(gè)鄉(xiāng)、135個(gè)村，反復(fù)進(jìn)行模擬驗(yàn)證。
鄧本太自信地表態(tài)：“我相信，這個(gè)意見(jiàn)和配套文件，能夠經(jīng)得起人民群眾的考驗(yàn)和歷史的檢驗(yàn)。”
目前，在補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制啟動(dòng)后，青海省各有關(guān)部門(mén)正在不斷強(qiáng)化措施加以推進(jìn)。
記者思考：八省區(qū)中青海省最后一個(gè)啟動(dòng)實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，但卻提出了“力爭(zhēng)走在前列”的目標(biāo)。這與其獨(dú)特的地理環(huán)境及清晰的“生態(tài)立省”的功能定位有直接關(guān)聯(lián)。青海草原不僅是牧民賴(lài)以生存的重要生產(chǎn)資料，還是涵養(yǎng)長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江等江河水源的最重要植被，是青海乃至我國(guó)最重要的生態(tài)屏障，關(guān)系到“三江”下游地區(qū)的生態(tài)安全和18億畝基本農(nóng)田的整體供給能力，關(guān)系到國(guó)家生態(tài)安全、改善民生和社會(huì)穩(wěn)定的大局。
近年來(lái)青海陸續(xù)實(shí)施的三江源生態(tài)保護(hù)工程、退牧還草工程、青海湖流域治理等多項(xiàng)生態(tài)保護(hù)治理工程，積累了一整套經(jīng)驗(yàn)做法和技術(shù)保障。這為其補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吒咂瘘c(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施奠定了強(qiáng)有力的工作基礎(chǔ)，也成就了“力爭(zhēng)走在前列”的底氣和豪情。
會(huì)不會(huì)5年過(guò)后，錢(qián)花了，牲畜沒(méi)減，草原生態(tài)也無(wú)明顯改善——
如何確保新政目標(biāo)取得實(shí)效？堅(jiān)持群眾路線不偏航，貫徹執(zhí)行政策不走樣
“任務(wù)非常艱巨。”青海省草原監(jiān)理站站長(zhǎng)蔡佩云對(duì)記者說(shuō)，“省里制定了一整套嚴(yán)格的監(jiān)管措施。如將禁牧和草畜平衡工作納入年度考核范圍，建立健全省州縣鄉(xiāng)村上下聯(lián)動(dòng)的管護(hù)網(wǎng)絡(luò)，完善草畜平衡核查機(jī)制，加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查等，以確保政策實(shí)施不拖延、不走樣、不縮水。”
監(jiān)管之外，更要考慮后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。海南州貴德縣草原監(jiān)理站站長(zhǎng)沈順杰認(rèn)為，“最關(guān)鍵是要改變牧民的生產(chǎn)方式，增加牧民收入。只有牧民收入增加了，才會(huì)自愿禁牧減畜，禁牧才能真正禁得住，牲畜才能真正減下去。”
依托生態(tài)畜牧業(yè)建設(shè)，青海省提出“禁牧不禁養(yǎng)，減畜不減收”。張黃元說(shuō)：“牧區(qū)要大力發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)，農(nóng)區(qū)發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖，建設(shè)養(yǎng)畜、科學(xué)養(yǎng)畜，強(qiáng)化社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，加大牲畜棚圈、貯草棚、圍欄、飼草料基地及牲畜注射欄等畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，大力發(fā)展人工種草，積極推進(jìn)畜種改良，強(qiáng)化飼養(yǎng)管理，提高牲畜個(gè)體生產(chǎn)性能，提升肉類(lèi)品質(zhì)，促進(jìn)集約化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。確保牧民收入不會(huì)減少，畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展。”
記者思考：方案已定，獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制已啟動(dòng)，隨后四五年各省區(qū)要做的就是及時(shí)高效把政策落實(shí)到位，“確保政策實(shí)施不拖延，政策落實(shí)不縮水，政策效果不打折。”
通過(guò)禁牧減畜，讓草原得到休養(yǎng)生息，從而保護(hù)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，這是長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；另一方面，因?yàn)榻梁蜏p畜，牧民畜產(chǎn)品的收入將會(huì)減少，這也是不可避免的。衡量補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制落實(shí)的如何，最重要的標(biāo)準(zhǔn)就是牧民滿意不滿意，草原生態(tài)好轉(zhuǎn)沒(méi)有。如何把保護(hù)草原生態(tài)與保護(hù)牧民的利益結(jié)合起來(lái)，在兩者之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，這考驗(yàn)著各地執(zhí)政者的智慧和為人民服務(wù)的水平。
我們期待著青海省、也期待著其他草原省區(qū)用行動(dòng)和實(shí)效交出完美答卷。