美國的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼政策距今已有近70年歷史，在不斷的改革完善中較好地實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo)，目前仍是農(nóng)業(yè)支持政策體系的重要組成部分。美國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格改革的做法和經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒學(xué)習(xí)。
美國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼政策的歷史演變
從1938年開始，美國通過農(nóng)業(yè)法案不斷完善目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼政策，大致經(jīng)歷以下幾個(gè)階段。
（一）1938年農(nóng)業(yè)法案建立平價(jià)差額補(bǔ)貼：目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼的雛形
1938年前，美國農(nóng)產(chǎn)品支持政策主要是無追索權(quán)貸款。農(nóng)民在播種期以未來收獲的農(nóng)產(chǎn)品作抵押，按照規(guī)定的貸款率從聯(lián)邦商品信貸公司獲得貸款，農(nóng)產(chǎn)品收獲后，如果市場價(jià)低于貸款率，農(nóng)民可以把農(nóng)產(chǎn)品交給公司償還全部貸款；反之，農(nóng)民可以在市場上賣掉農(nóng)產(chǎn)品，還本付息后還能獲得溢價(jià)收入。最初貸款率是根據(jù)1909~1914年的平價(jià)水平確定。由于貸款率水平較高，農(nóng)民大都將農(nóng)產(chǎn)品交到公司，形成國家高庫存。為此，1938年農(nóng)業(yè)法案調(diào)低了貸款率，一般為平價(jià)水平的52%~75%。
?。ǘ?973年農(nóng)業(yè)法案正式確立目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼
20世紀(jì)70年代初，強(qiáng)烈的國際需求促使美國改革農(nóng)業(yè)政策刺激生產(chǎn)，1973年農(nóng)業(yè)法案確立了目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼政策。一方面，降低價(jià)格支持水平。美國放棄根據(jù)歷史平價(jià)確定貸款率的方法，改為根據(jù)國際價(jià)格靈活確定，一般低于國際價(jià)格。另一方面，制定目標(biāo)價(jià)格，保護(hù)生產(chǎn)者利益。目標(biāo)價(jià)格水平主要根據(jù)預(yù)測的國際價(jià)格制定，并綜合考慮生產(chǎn)者成本因素動(dòng)態(tài)調(diào)整。同時(shí)，美國政府放開生產(chǎn)者面積配額，補(bǔ)貼額計(jì)算按照農(nóng)戶的實(shí)際產(chǎn)量發(fā)放。1973~1977年，由于國際需求旺盛，市場價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格，政策很少被觸發(fā)。
?。ㄈ?985、1990年農(nóng)業(yè)法案調(diào)整目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼：固定目標(biāo)價(jià)格水平，控制補(bǔ)貼面積
20世紀(jì)70年代末，美國農(nóng)產(chǎn)品出口市場日益萎縮，國內(nèi)供給充裕、庫存爆滿，市場價(jià)格持續(xù)走低。同時(shí)由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本不斷增加，1977和1981年農(nóng)業(yè)法案兩次提高了目標(biāo)價(jià)格水平。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)差不斷拉大，導(dǎo)致政府的補(bǔ)貼支出大幅增加，同時(shí)補(bǔ)貼的增產(chǎn)效應(yīng)使得農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡、生態(tài)環(huán)境惡化。為此，1985年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，目標(biāo)價(jià)格水平固定，與生產(chǎn)成本脫鉤；進(jìn)一步降低貸款率；重新啟動(dòng)面積配額計(jì)劃，要求農(nóng)戶拿出5%~10%的面積休耕或保育；差額補(bǔ)貼按照配額內(nèi)的實(shí)際產(chǎn)量發(fā)放。1990年農(nóng)業(yè)法案實(shí)施更加嚴(yán)格的限產(chǎn)計(jì)劃，將農(nóng)戶休耕或保育面積比例提高到10%~
20%。
?。ㄋ模?996年農(nóng)業(yè)法案暫時(shí)退出目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼：改為脫鉤的生產(chǎn)靈活性補(bǔ)貼
為適應(yīng)烏拉圭回合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，1996年美國農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，控制年度農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總額，各農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼按照歷史配額面積和產(chǎn)量分?jǐn)?。這一調(diào)整使得補(bǔ)貼和實(shí)際生產(chǎn)脫鉤，生產(chǎn)者可以在法定補(bǔ)貼面積上種植任何農(nóng)作物，原本和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)掛鉤的目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼也改為生產(chǎn)靈活性補(bǔ)貼。同時(shí)，把無追索權(quán)貸款改為營銷援助貸款，政府保留對(duì)貸款的追索權(quán)。
?。ㄎ澹?002年農(nóng)業(yè)法案建立的反周期補(bǔ)貼和2014年農(nóng)業(yè)法案實(shí)施的價(jià)格損失保障補(bǔ)貼：目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼政策復(fù)出與升級(jí)
生產(chǎn)靈活性補(bǔ)貼雖然很好地適應(yīng)了WTO規(guī)則，但是補(bǔ)貼和價(jià)格漲跌無關(guān)，補(bǔ)貼缺乏效率，浪費(fèi)財(cái)政資金，各界強(qiáng)烈呼吁重新引入和價(jià)格掛鉤的差額補(bǔ)貼機(jī)制。同時(shí)，進(jìn)入21世紀(jì)后美國實(shí)施擴(kuò)張的財(cái)政政策，傾向于增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。2002年農(nóng)業(yè)法案把生產(chǎn)靈活性補(bǔ)貼改名為固定直接補(bǔ)貼，另外增加反周期補(bǔ)貼。反周期補(bǔ)貼的目標(biāo)價(jià)格水平按照農(nóng)戶5年平均生產(chǎn)成本加合理利潤確定，補(bǔ)貼額按照農(nóng)戶固定基期產(chǎn)量的85%確定，和目前實(shí)際種植作物無關(guān)，使得差額補(bǔ)貼和產(chǎn)品生產(chǎn)脫鉤。
由于固定直接補(bǔ)貼在市場價(jià)格很高的條件下也不會(huì)減少，缺乏效率，各方呼吁要求廢除。加上2008年金融危機(jī)后，美國財(cái)政再次出現(xiàn)緊張，2014年農(nóng)業(yè)法案取消了固定直接補(bǔ)貼，同時(shí)提高了原來反周期補(bǔ)貼的目標(biāo)價(jià)格水平，并把“目標(biāo)價(jià)格”改為“參考價(jià)格”、“反周期補(bǔ)貼”改為“價(jià)格損失保障補(bǔ)貼”，但實(shí)質(zhì)基本一樣。
美國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼政策的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)
?。ㄒ唬┺r(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革始終堅(jiān)持發(fā)揮市場機(jī)制作用
在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革中，美國始終堅(jiān)持價(jià)格由市場決定，堅(jiān)定施行目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼政策，政策僅在1996~2001年短暫退出。在政策退出階段，美國發(fā)現(xiàn)直接、固定、完全脫鉤的生產(chǎn)靈活性補(bǔ)貼雖然更加適應(yīng)WTO規(guī)則，但是它不能有效管理風(fēng)險(xiǎn)，補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性和效率均不高。為此，2002年美國立即恢復(fù)目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼政策。
（二）差額補(bǔ)貼政策始終與其他政策有機(jī)結(jié)合
從演變歷程看，政策始終是和無追索權(quán)貸款（或營銷援助貸款）配合使用。目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼政策發(fā)揮作用的前提是農(nóng)民有資金進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。美國農(nóng)場在播種期需要較大的資金投入，無追索權(quán)貸款（或營銷援助貸款）保證了農(nóng)民能夠按農(nóng)時(shí)進(jìn)行生產(chǎn)。同時(shí)，無追索權(quán)貸款（或營銷援助貸款）相當(dāng)于我國的最低收購價(jià)政策，保護(hù)了農(nóng)民最基本的收益。
?。ㄈ┎铑~補(bǔ)貼政策始終根據(jù)環(huán)境變化適時(shí)調(diào)整
美國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼政策始終根據(jù)國內(nèi)外市場環(huán)境、國家財(cái)政收支、WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則等因素不斷調(diào)整。如20世紀(jì)70年代初，為了刺激國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高了目標(biāo)價(jià)格水平；70年代末為了減少國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給，降低了目標(biāo)價(jià)格水平。20世紀(jì)80、90年代，迫于財(cái)政支出的壓力，兩次控制目標(biāo)價(jià)格水平、減少差額補(bǔ)貼面積。20世紀(jì)90年代中后期，為規(guī)避WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，把掛鉤的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為脫鉤固定直接補(bǔ)貼，后來又設(shè)計(jì)出“半脫鉤化”的反周期補(bǔ)貼和價(jià)格損失保障等。
（四）差額補(bǔ)貼政策落實(shí)有強(qiáng)大的支撐體系
農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼政策效應(yīng)的發(fā)揮，關(guān)鍵在于價(jià)格、面積、單產(chǎn)等信息的準(zhǔn)確核定，為此美國建立了一系列配套措施。一是完善的市場信息發(fā)布制度和發(fā)達(dá)的農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)貨期貨市場，為制定目標(biāo)價(jià)格和采集市場價(jià)格提供支撐。二是健全的統(tǒng)計(jì)調(diào)查規(guī)則和系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)和遙感等信息技術(shù)應(yīng)用，為確定種植面積和單產(chǎn)提供保證。三是互聯(lián)互通的生產(chǎn)者信用信息和財(cái)務(wù)結(jié)算系統(tǒng)，降低了政策操作成本和道德風(fēng)險(xiǎn)。
完善我國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策的建議
（一）堅(jiān)定價(jià)格改革方向，建立相關(guān)配套政策體系
我國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革要堅(jiān)持“市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”方向，完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策配套支持政策體系，推動(dòng)政策銜接和政策創(chuàng)新。如探索銜接農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)政策，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品遭受災(zāi)害大幅減產(chǎn)，市場價(jià)飚升目標(biāo)價(jià)格政策不啟動(dòng)時(shí)，農(nóng)民的基本收益由保險(xiǎn)賠付來保證。探索建立新的配套支持政策，如營銷援助貸款、休耕補(bǔ)貼、資源環(huán)境保育補(bǔ)貼等。
?。ǘ└鶕?jù)形勢發(fā)展變化，適時(shí)調(diào)整政策形式內(nèi)容
農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策仍然屬于“黃箱”，面臨國際規(guī)則的挑戰(zhàn)，需要調(diào)整政策的內(nèi)容和形式。一是探索開展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)配額管理。根據(jù)WTO規(guī)則，限產(chǎn)條件下的補(bǔ)貼免于削減承諾，如按照固定面積和單產(chǎn)提供補(bǔ)貼，或按照基期產(chǎn)量的85%或85%以下提供補(bǔ)貼。二是實(shí)施“半脫鉤化”的補(bǔ)貼方式。在多哈回合農(nóng)業(yè)談判中，WTO成員明確把“不與生產(chǎn)相關(guān)”的支付也納入“藍(lán)箱”范圍。我國可以探索市場價(jià)格采用當(dāng)年價(jià)格，但補(bǔ)貼面積采用歷史數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)價(jià)格掛鉤、面積脫鉤的“半脫鉤化”補(bǔ)貼方式。三是借鑒美國做法，把政策名稱改為“價(jià)格損失保障”。一方面，體現(xiàn)我國農(nóng)產(chǎn)品支持政策的風(fēng)險(xiǎn)管理思想；另一方面，對(duì)外可以盡量避免“補(bǔ)貼”字眼，解釋為基于價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)民收入保障。
?。ㄈ?qiáng)化制度建設(shè)與科技運(yùn)用，建立相關(guān)的支撐體系
目標(biāo)價(jià)格確定、市場價(jià)格監(jiān)測和面積統(tǒng)計(jì)是目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策的核心。要建立科學(xué)的農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)制度，注重歷史數(shù)據(jù)的積累；要健全農(nóng)產(chǎn)品信息發(fā)布制度，發(fā)揮信息對(duì)市場的引導(dǎo)作用；要完善農(nóng)產(chǎn)品期貨市場，發(fā)揮市場的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能；要運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，促進(jìn)信息技術(shù)與農(nóng)業(yè)的跨界融合，豐富數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、核準(zhǔn)的手段。
（農(nóng)民日?qǐng)?bào)）